保障房债券规模超两千亿 发改委封堵挪用风险
2013-04-23 09:53:26   来源：第一财经日报    评论：0

据本报记者了解，发改委上月末下发了《关于开展保障房项目企业债券募集资金使用情况检查的通知》（下称“742号文”），要求各地方政府尽快组织开展检查工作，“对已发债用于保障房建设的企业进行全面系统排查，不留死角”。发改委要求各地在4月底前上报检查和整改情况报告。

保障房债券规模2000多亿

在“十二五”规划纲要提出3600万套保障房建设任务后，2011年6月，发改委发布《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（下称“1388号文”），要求地方政府投融资平台公司发行企业债券应优先用于保障房建设；支持符合条件的融资平台和其他企业通过发债进行保障房项目融资；同时承诺，企业债券募集资金用于保障房建设的，将优先办理核准手续。

自此，各类以保障房建设为名目的企业债不断涌现。据发改委统计，2011～2012年共发行募集资金涉及保障房建设的企业债券2350亿元，对于加大保障性住房有效供给、解决低收入家庭住房困难问题发挥了积极作用。

据本报记者统计，本月以来，银行间市场发行了多只保障房债券，诸如“13惠经发债”、“13宿建投债”和“13万盛经开债”等8只债券，约占全部企业债发行数量的30%，金额合计84亿元。

“一些原本不太容易获批的企业债项目，可以调整募集资金用途，承诺部分用于保障房建设，这样很可能被‘网开一面’。”多位债券承销人士向记者表示，“至于资金最后是怎么使用的，其实监管上还是不够严格。”

众所周知，由于融资平台往往由地方政府所控制，公司治理难言规范，因此募集资金使用存在较大的挪用风险；尤其在当前地方政府财政收入放缓与偿债压力高企的背景下，更是令人担忧。

一位资深的评级业人士告诉本报记者：“我们将融资平台分为纯平台和市场化平台，前者只是地方政府的融资通道，是纯粹的平台，其募集资金使用往往与承诺不符，在中西部比较常见；后者的市场化程度较高，经营比较规范。”

申银万国分析师屈庆今年2月份撰文称，目前，因中央对保障房建设用途的资金募集持支持态度，近一年来城投平台大量以保障房的名义发债。据粗略统计，近半年发行的城投债约半数与保障房建设名义相关，但募集资金是否真实用于保障房就不能完全保证。

“历史上不同平台间严重‘互保’的现象，说明具有相同政府背景的关联企业完全有存在利用影子银行融资套利的可能性。”屈庆说。

整改不力将暂停发债资格

实际上，发改委早在“1388号文”中就强调，要加强对资金使用情况的监督检查，确保债券资金安全，保证募集资金的专款专用，切实发挥债券融资支持保障房项目建设的作用。

此次“742号文”再次提出，“加强对保障房项目债券资金使用的监督检查”，凸显了监管部门对挪用风险的担忧。

发改委要求，各地发展改革部门应加强存续期监管工作，定期开展保障房项目债券资金使用情况检查，对保障房项目的开工、建设、竣工验收等环节的募集资金使用加强动态监测；对于违规使用保障房债券资金的，应责成有关部门和发行人进行整改，落实相关资金安排，确保保障房项目建设资金使用。

不仅如此，发改委警告称，“情节严重且未整改到位的，暂停发行人企业债券发行资格；涉及地方政府挪用资金且未整改到位的，暂停该区域所属平台公司发债资格，并依法追究有关责任人员的行政责任”。

“742号文”重申，企业债券发行后，发行人确需改变募集资金用途的，必须经债券持有人会议法定多数通过，投向符合国家产业政策，并经省级发展改革部门同意后方可实施，同时还要及时进行信息披露并上报发改委备案。

发改委同时表态，将于“近期开展一次保障房项目募集资金使用情况的系统性检查”，要求各地方政府尽快组织开展检查工作，“对已发债用于保障房建设的企业进行全面系统排查，不留死角”；对发现存在擅自挪用资金等违规现象的，要限期整改，保证资金合规使用。

需要指出的是，除了企业债，目前还有众多地方融资平台借道交易商协会主管的定向工具（PPN）进行保障房债券融资，如去年北京保障性住房建设投资中心发行的60亿元定向工具。不过，由于采取私募方式发行，所以信息披露极少，外界很难获知其中的风险。